乐鱼-光伏项目用地政策解析

本文摘要：光伏发电是可再生能源开辟操纵的主要构成部门。“十二五”以来，我国光伏发电市场慢慢扩年夜，特殊是2013年国度出台了《关在增进光伏财产健康成长的若干定见》和其配套搀扶政策后，我国光伏财产范围不竭强大。

光伏发电是可再生能源开辟操纵的主要构成部门。 十二五 以来，我国光伏发电市场慢慢扩年夜，特殊是2013年国度出台了《关在增进光伏财产健康成长的若干定见》和其配套搀扶政策后，我国光伏财产范围不竭强大。据国度能源局统计，自2013年起，我国光伏发电持续3年新增装机容量跨越1000万千瓦；截至2017年6月底，我国的光伏累计装机达100吉瓦，累计装机容量全球第一。

地盘问题关系千家万户，支持各行各业。光伏发电项目成长一样离不开用地政策的撑持。光伏发电属在新兴财产，其用处所式与传统的发电项目比拟具有必然非凡性。良多光伏项目经由过程占用耕地、场地、林地、草地和水面扶植电池方阵，根基上不粉碎本来的地盘近况，对原本的地盘操纵功能影响也较小，乃至提出了 农光互补 、 林光互补 、 渔光互补 等概念。也有不雅点认为，光伏发电项目属在扶植项目，现实占用耕地等农用地影响本来的出产业态，所谓 农光互补 只对部门农作物而言（如蘑菇莳植），其实不具有遍及性，该当依照扶植用地治理。是以，各个处所对光伏项目合用的地盘治理政策也不尽不异。若何界定光伏发电项目用地性质，具体合用哪一种用地政策，业界火急但愿地盘治理部分赐与同一且明白的划定。 为撑持光伏发电财产成长，明白用地治理政策，河山资本部、国度林业局等部分前后制订若干政策性文件。2015年河山资本部等六部委结合发布的《关在撑持新财产新业态成长增进公共创业万众立异用地的定见》（河山资规〔2015〕5号，以下简称 5号文件 ）、国度林业局2015年11月印发了《关在光伏电站扶植利用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）、2015年12月河山资本部发布《光伏发电站工程项目用地节制指标》、2016年10月《河山资本部办公厅关在光伏发电用地事项的函》（河山资厅函〔2016〕1638号，以下简称 1638号函 ）、2017年9月河山资本部国务院扶贫办国度能源局结合印发的《关在撑持光伏扶贫和规范光伏发电财产用地的定见》（河山资规〔2017〕8号，以下简称 8号文件 ），部门处所当局也出台了相干政策，对光伏项目项目用地做出规范和界定。笔者以河山资本部2015年5号文件和2017年8号文件为重点，连系地盘治理的法令政策，就光伏发电项目用地的具体政策和获得体例进行扼要梳理。

1、2015年5号文件光伏发电项目标用地政策

5号文件从光伏发电项目占用地类和操纵体例方面进行了辨别，实施分类治理。

1、对占用未操纵地的，辨别为不压占地盘用地部门和永远性建筑用地部门。一是对利用沙漠、荒凉、荒草地等未操纵地盘的光伏发电项目，对不占压地盘、不改变地表形态的用地部门，可按原地类认定，不改变地盘用处，在年度地盘变动查询拜访时作出标注，用地答应以租赁等体例获得，两边签定好抵偿和谈，用地报本地县级河山资本部分存案。这首要是指光伏方阵用地，可以依照未操纵地本来的用处治理，不需要打点未操纵地转为扶植用地手续。二是对利用沙漠、荒凉、荒草地等未操纵地的光伏发电项目，扶植项目永远性建筑用地部门，应依法按扶植用地打点手续。首要是指变电站和运行治理中间用地和集电线路中的杆塔根本用地，这部门用地该当依法打点未操纵地转为扶植用地的手续。

2.对占用农用地的，划定所有效地部门均应按扶植用地治理。也就是说，光伏发电项目占用农用地的，非论光伏方阵用地，仍是变电站和运行治理中间用地和集电线路用地，都需要依照现行地盘治理法令律例，依照扶植用地治理。此中触及打点集体地盘征收和农用地转用手续，和国有扶植用地供给手续，与传统的扶植项目用地没有区分。

5号文件为了鼓动勉励搀扶作为新兴财产，对光伏发电项目项目利用沙漠、荒凉、荒草地等未操纵地盘的，且不占压地盘、不改变地表形态的用地部门赐与了政策便当，划定可以采纳租赁的体例获得，不需要依照扶植用地治理。但对此前普遍切磋的 农光互补 、 渔光互补 模式，现实上做了制止性的划定。

2016年河山资本部办公厅的1638号函，进一步明白撑持光伏项目利用未操纵地和存量扶植用地；对占用农用地的，包罗光伏方阵在内所有效地必需依照扶植用地治理，实行计划、打算、征收、转用、供给审批手续。

河山资本部5号文件和1638号函发布实行以后，本来部门处所答应光伏方阵占用农用地的政策也不再实行，部门光伏项目投资没法落地。

2、2017年8号文件关在光伏发电的具体政策

5号文件和1638号函的发布实行，固然对光伏项目用地做了政策界定，但并没有现实解决光伏发电项目占用农用地打点扶植用地审批的时候本钱和费用本钱，没有回应光伏发电项目中占地面积最年夜的电池方阵扶植施工对农用地粉碎较小，不改变本来的地表状况和操纵功能，不粉碎原本的耕耘层等实际问题。特殊是近两年，跟着我国西北地域 弃光限电 问题几次产生，光伏发电项目呈现从西北向东南转移的现象，光伏发电项目占用农用地打点扶植用地审批手续的矛盾日趋凸起。

为领会决光伏财产成长碰到的用地问题，特殊是加年夜对光伏扶贫项目标用地撑持，2017年9月25日河山资本部结合国务院扶贫办、国度能源局下发了8号文件，对本来5号文件中的光伏发电用地政策进行了完美和规范。8号文件首要是明白了光伏扶贫项目用地和操纵农用地复合扶植的光伏发电站项目标用地新规，其余光伏项目用地仍须严酷履行5号文件的划定。

1、关在光伏扶贫项目标用地政策

一是明白合用规模。8号文件明白划定，光伏扶贫项目包罗深度贫苦地域脱贫攻坚中扶植的光伏发电项目，和国度能源局、国务院扶贫办肯定下达的全国村级光伏扶贫电站扶植范围规模内的光伏发电项目。二是实施分类治理。第一，变电站和运行治理中间、集电线路杆塔根本用地按扶植用地治理，各地在编制地盘操纵整体计划和年度地盘操纵打算中应予以重点保障，并依法打点扶植用地审批手续；第二，场内道路用地可按农村道路用地治理；第3、光伏方阵利用永远根基农田之外的农用地的，在不粉碎农业出产前提的条件下，可不改变原用地性质；第4、采取直埋电缆体例敷设的集电线路用地，实施与项眼光伏方阵用地一样的治理体例。

2、关在光伏复合项目扶植的用地政策

一是关在 光伏复合项目 的寄义。8号文件并未对 操纵农用地复合扶植的光伏发电站项目 的具体寄义做出明白界定，但可以理解为本来一向会商的 农光互补 、 渔光互补 项目，即农业出产、渔业出产等农业业态和光伏发电一体扶植的项目。二是要明白光伏复合项目扶植尺度。8号文件要求，省级能源局、河山资本主管部分商同级有关部分，在保障农用地可延续操纵的条件下，研究提出当地区光伏复合项目扶植要求（含光伏方阵架设高度）、认定尺度，并明白监管办法，避免对农业出产造成影响。三是对光伏复合项目扶植实施分类治理。第一，对合适当地区光伏复合项目扶植要乞降认定尺度的项目，变电站和运行治理中间、集电线路塔杆根本用地按扶植用地治理，依法打点扶植用地审批手续；第二，场内道路用地可按农村道路用地治理；第三，操纵农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；第四，采取直埋电缆体例敷设的集电线路用地，实施与项眼光伏方阵用地一样的治理体例。

8号文件的出台，直面持久切磋的光伏发电占用农用地中的 农光互补 、 渔光互补 问题，解决了占地面积最年夜的光伏方阵占用除永远根基农田之外的农用地按扶植用地治理的问题，对增进光伏财产成长的主要意义不问可知。

8号文件也对庇护耕地在内的农用地做了特殊划定，对利用永远根基农田之外的耕地布设光伏方阵的景象，该当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面，粉碎耕耘层，严禁疏弃、撂荒。光伏方阵用地按农用地、未操纵地治理的项目退出时，用地单元应恢回复复兴状，未按划定恢回复复兴状的，应由项目地点地能源主管部分责令整改。

特殊需要强调的是，除8号文件肯定光伏扶贫项目和光伏复合项目外，其他光伏发电站项目用地应严酷执5号文件划定。

3、关在光伏发电项目用地的获得体例

按照现有的法令政策划定，光伏发电项目可以采纳多种体例获得地盘。

（一）一般租赁体例获得

经由过程租赁的体例获得项目用地，可以或许年夜幅下降项今朝期本钱，有益在撑持光伏财产成长。

1、利用沙漠、荒凉、荒草地等未操纵地盘的光伏发电项目，对不占压地盘、不改变地表形态的用地部门，5号文件明白划定可采纳租赁的体例，由两边签定好抵偿和谈，用地报本地县级河山资本部分存案。这里可以辨别两种环境，一是利用国有未操纵地的，用地单元该当和县级河山资本部分签定国有地盘租赁合同，二是利用农人集体所有未操纵地的，用地单元该当和集体经济组织签定出租抵偿和谈，然后报县级河山资本部分存案。

2、8号文件肯定的光伏扶贫项目和光伏复合项目中的光伏方阵需要占用根基农田之外的农用地的，触及农村承包地的，可以和村集体经济组织或农人签定租赁合同，实行承包地出租手续；触及国用耕地和其他农用地的，可以和国有农用地权力主体签定租赁合同，实行国有农用地租赁治理内部手续。

（二）国有扶植用地租赁体例

利用国有扶植用地的光伏发电项目，可以经由过程国有地盘租赁的体例获得。近几年地盘供给政策中最为凸起转变，就是在供处所式更加矫捷，本来较少利用的国有地盘租赁的体例被优先利用， 先租后让、并让并举 成为地盘供给政策的最年夜亮点。

5号文件明白划定鼓动勉励以租赁等多种体例向中小企业供给地盘。积极奉行先租后让、租让连系供给体例。以先租后让等体例供给地盘触及招标拍卖挂牌的，招标拍卖挂牌法式也可在租赁供给时实行，租赁期满合适前提的可转为出让地盘。2016年《河山资本部办公厅关在印发﹤财产用地政策实行工作指引﹥的通知》（河山资厅发〔2016〕38号）第八条中也划定， 各类财产用地都可采纳持久租赁、先租后让、租让连系体例利用地盘 （各类财产用地不包罗房地产用地）。

（三）划拨体例获得

1、《国务院关在增进光伏财产健康成长的若干定见》（国发〔2013〕24号）中划定，光伏发电项目利用未操纵地盘的，依法打点用地审批手续后，可采纳划拨体例供地。所以，光伏发电项目中扶植永远性建筑用地部门，依法按扶植用地打点审批手续后，可以经由过程划拨体例获得地盘。

2、5号文件划定，新财产项目用地合适《划拨用地目次》的，可以划拨供给。《划拨用地目次》中电力举措措施用地部门，划定了发（变）电主厂房举措措施和配套库房举措措施，发（变）电厂（站）的专用交通举措措施，配套环保、平安防护举措措施，新能源发电工程机电，厢变、输电（含专用送出工程）、变电站举措措施，资本不雅测举措措施等项目可以经由过程划拨体例供地。

（四）出让体例获得

出让是国有扶植用地供给的首要体例，出让包罗和谈出让和以招标拍卖挂牌体例出让。5号文件也明白划定，出让地盘依法需以招标拍卖挂牌体例供给的，在公允、公道、不解除多个市场主体竞争的条件下，可将投资和财产主管部分提出的财产类型、出产手艺、财产尺度、产物品质要求作为地盘供给前置前提。如许的划定可觉得光伏发电项目获得用地供给一些便当，增进光伏财产有序竞争健康成长。

4、关在光伏发电站项目用地尺度

为了增进光伏财产用地节俭集约操纵，完美了我国的用地尺度系统，2015年12月，河山资本部发布《光伏发电站工程项目用地节制指标》（以下简称《指标》），具体划定了光伏发电站工程项目用地尺度。

1、关在合用的规模：首要合用在新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目。光伏发电情势可分为散布式光伏发电和集中式光伏发电，散布式光伏发电一般不占地或是占地比力有限，《指标》不触及此类项目。

2、关在指标的系统：分为整体指标和分项指标。整体指标是对项目用地范围的整体节制；根据功能分区，还划定了光伏方阵、变电站和运行治理中间、集电线路和场内道路4个分项指标。

3、关在指标设计斟酌的首要身分。由于光伏发电站工程项目用地的范围巨细，与光伏组件的发电效力、安装地点纬度、项目地点地形区种别、光伏方阵摆列安装体例和升压站的升压品级有直接关系，所以，《指标》中的整体指标是依照这几项身分终究计较肯定的。

4、设定了用地指标的上限。关在按照综合计较成果阐发，肯定了以100公顷作为10兆瓦光伏电站用地面积的上限。

需要留意的是，光伏发电项目如需占用河流、草地、林地的，除应遵照国度对地盘治理的划定以外，还要斟酌到水利、草原、林业等部分的治理划定，打点响应的监管审批手续。

附：河山资本部、国务院扶贫办、国度能源局关在撑持光伏扶贫和规范光伏发电财产用地的定见

各省、自治区、直辖市和新疆出产扶植兵团河山资本、扶贫、能源主管部分，各派驻处所的国度地盘督察局：

河山资本部会同有关部分结合印发《关在撑持新财产新业态成长增进公共创业万众立异用地政策的定见》（河山资规［2015］5号）以来，对增进光伏发电财产成长起到积极感化。跟着光伏扶贫工作力度不竭加年夜，光伏发电财产延续成长，对用地治理提出了新的要求，为深化供给侧布局性鼎新，根据相干法令律例政策，现就撑持光伏扶贫和规范光伏发电财产用地提出以下定见：

1、整体要求

各地该当根据国度光伏财产成长计划和当地区现实，加速编制当地区光伏发电计划，公道结构光伏发电扶植项目。光伏发电规应合适地盘操纵整体计划等相干计划，可使用未操纵地盘，不得占用农用地；可以操纵劣地的，不得占用好地。制止以任何体例占用永远根基农田，严禁在国度相干法令律例和计划明白制止的区域成长光伏发电项目。

除本文件肯定的光伏扶贫项目和操纵农用地复合扶植的光伏发电站项目（以下简称光伏复合项目）外，其他光伏发电站项目用地应严酷履行河山资规【2015】5号文的划定，利用未操纵地的，光伏方阵用地部门可按原地类认定，不改变地盘用处，用地答应以租赁等体例获得，两边签定抵偿和谈，报本地县级河山资本主管部分存案，其他用地部门该当打点扶植用地审批手续。新建、改建和扩建地面光伏发电站工程项目，按扶植用地和未操纵地治理的，应严酷履行《光伏发电站工程项目用地节制指标》（河山资规【2015】5号文）要求，公道操纵地盘。

2、积极保障光伏扶贫项目用地

对深度贫苦地域脱贫攻坚中扶植的光伏发电项目，和国度能源局、国务院扶贫办肯定下达的全国村级光伏扶贫电站扶植范围规模内的光伏发电项目，变电站和运行治理中间、集电线路杆塔根本用地按扶植用地治理，各地在编制地盘操纵整体计划和年度地盘操纵打算中应予以重点保障，并依法打点扶植用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地治理；光伏方阵利用永远根基农田之外的农用地的，在不粉碎农业出产前提的条件下，可不改变原用地性质；采取直埋电缆体例敷设的集电线路用地，实施与项眼光伏方阵用地一样的治理体例。

3、规范光伏复合项目用地治理

对利用永远根基农田之外的农用地展开光伏复合项目扶植的，省级能源局、河山资本主管部分商同级有关部分，在保障农用地可延续操纵的条件下，研究提出当地区光伏复合项目扶植要求（含光伏方阵架设高度）、认定尺度，并明白监管办法，避免对农业出产造成影响。此中对利用永远根基农田之外的耕地布设光伏方阵的景象，该当从严提出要求，除桩基用地外，严禁硬化地面，粉碎耕耘层，严禁疏弃、撂荒。

对合适当地区光伏复合项目扶植要乞降认定尺度的项目，变电站和运行治理中间、集电线路塔杆根本用地按扶植用地治理，依法打点扶植用地审批手续；场内道路用地可按农村道路用地治理；操纵农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性质；采取直埋电缆体例敷设的集电线路用地，实施与项眼光伏方阵用地一样的治理体例。

4、强化光伏发电项目用地操纵监管

光伏发电站项目用地中按农用地、未操纵地治理的，除桩基用地外，不得硬化地面、粉碎耕耘层的部门，不然，该当依法打点扶植用地审批手续，未打点审批手续的，按背法用地查处。对布设后未能并网的光伏方阵，应由地点地能源主管部分清算。光伏方阵用地按农用地、未操纵地治理的项目退出时，用地单元未恢回复复兴状。未按划定恢回复复兴状的，应由项目地点地能源主管部分责令整改到位。

5、成立部分结合监管机制

项目地点地市、县的河山资本主管部分在监管中发现项目背反本通知划定，应将相干环境通知同级能源主管部分，并逐级上报国度能源局，将项目投资主体纳入能源范畴掉信主体名单，组织实行结合惩戒。河山资本部将按照行业治理需要，当令对各类光伏发电项目用地展开专项监测。

本文件自下发之日起履行，有用期五年。

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